Erkenntnisse aus Covid-19 für die Schnittstelle Wissenschaft-Politik-Gesellschaft

Dieser Beitrag wurde von der Guidance Note on Science Policy Interfaces des Sachverständigenausschusses für öffentliche Verwaltung (CEPA) inspiriert, die im Auftrag von CEPA von den Autoren des vorliegenden Beitrags verfasst wurde. Die Autoren empfehlen, diesen Beitrag zusammen mit dem zu lesen CEPA-Leitfaden.

Der Umgang mit einem neuartigen Krankheitserreger und seiner daraus resultierenden Pandemie hat einige der häufigsten Fehlwahrnehmungen über wissenschaftspolitische Schnittstellen (SPIs) ausgeräumt und einige relevante Wahrheiten ans Licht gebracht. Mindestens vier Lektionen können gezogen werden:

1. SPIs erfordern ein differenzierteres Verständnis ihrer Funktionsweise;
2. Bestimmte Schlüsselrollen werden durch die Pandemie hervorgehoben;
3. SPI-Ansätze müssen dynamisch sein, um auf verschiedene politische Stadien und Bedingungen des sich entwickelnden Problems oder einer Reihe miteinander verbundener Probleme zu reagieren
4. Es ist wichtig, dass SPIs national, international und global vernetzt sind. Diese Lehren sind umso wichtiger für die künftige Vorsorge, als sich eine Pandemie wie COVID-19 und die damit verbundenen gesundheitlichen Reaktionen mit klimatischen und anderen umweltbedingten Belastungen und zugrunde liegenden sozioökonomischen Unterschieden innerhalb und zwischen Ländern überschneiden.

Anspruchsvolleres Verständnis

Die Pandemie hat gezwungen die Abschaffung jeglicher Vorstellung von „SPI“ als stabile Beziehung zwischen Wissenschaft und Politik, die sich ausschließlich auf den linearen Wissenstransfer von Experten zu politischen Entscheidungsträgern bezieht. Wenn es nur darum ginge, dass eine Seite Beweise liefert und die andere Seite danach handelt, könnten wir vernünftigerweise eine nahezu perfekte politische Konvergenz bei der Reaktion auf Pandemien zwischen Ländern erwarten, die alle mit demselben Erreger konfrontiert sind. Stattdessen gingen die nationalen, subnationalen und supranationalen Antworten weit auseinander, basierend auf unterschiedlichen Interpretationen des Problems und seiner Lösung. Einige Regierungen haben dem wirtschaftlichen Funktionieren Priorität eingeräumt, während andere einen klassischen Ansatz im Bereich der öffentlichen Gesundheit verfolgten, der selbst von der „Abflachung der Kurve“ bis zur Beseitigung des Virus reichte. Diese Entscheidungen wurden dadurch geprägt, wie Akteure ihre kontextuellen Bedingungen interpretierten. Fast alle Entscheidungen wurden angefochten.

Diese Erfahrung hat eine differenziertere Sicht auf SPIs gefestigt, insbesondere innerhalb der westlichen demokratischen Tradition. Gut funktionierende SPIs sollten dynamische Ökosysteme organisatorischer Arrangements und Prozesse sein, die dazu dienen, die Beziehungen verschiedener Akteure rund um komplexe politische Probleme wie die Reaktion auf Pandemien zu strukturieren. Da die Vielfalt der Akteure eine Vielzahl von Perspektiven mit sich bringt, müssen SPI-Prozesse dazu beitragen, den Austausch wissenschaftlicher Erkenntnisse zu erleichtern und sie in den Kontext umgebender (manchmal gegensätzlicher) sozialer Werte zu stellen (Douglas 2009). Dadurch schaffen sie die Voraussetzungen für die Entstehung evidenzbasierter Politikoptionen mit hoher Glaubwürdigkeit und gesellschaftlicher Legitimität (van den Hove 2007; Umweltprogramm der Vereinten Nationen 2017), (Weingarten 1999).

Schlüsselrollen innerhalb von SPIs

Wir neigen dazu zu denken, dass diese Arbeit in formellen Regierungsumgebungen wie Gremien, beratenden Ausschüssen oder anderen institutionellen Strukturen stattfindet, die als „Grenzorganisationen“ fungieren (Gustafsson und Lidskog 2018; Gustav 2001; White, Larson und Wutich 2018). Aber die Pandemie hat auch die Rolle von SPI-Mechanismen außerhalb der Regierung (z. B. hochkarätige einzelne Akademiker und Wissenschaftsjournalisten usw.) bei der Beeinflussung des politischen Konsens und der Verbreitung von Ideen offenbart. Ob formell oder informell, die Erfahrung der Pandemie hat dazu beigetragen, zu veranschaulichen und zu bestätigen, dass sich die Grenzrollen im SPI-Ökosystem von der konventionellen wissenschaftlichen Arbeit der Forschung, Veröffentlichung und Verbreitung unterscheiden.[6] (Gluckman, Bardsley und Kaiser 2021; Pielke 2007). Sie beinhalten:

1. Wissenschaftliche Wissensgeneratoren: Forscher und technische Experten
2. Wissenschaftliche Wissenssynthesizer: mit spezialisierten Fähigkeiten in Wissensintegration und Metaanalyse
3. Vermittler von wissenschaftlichem Wissen: diejenigen, die als multidirektionale Kanäle zwischen SPI-Stakeholder-Gruppen arbeiten
4. Wissenschaftskommunikatoren.

Einige Grenzorganisationen haben Praktiker in jeder dieser Rollen, insbesondere Organisationen, die sich auf bestimmte Bereiche der öffentlichen Ordnung spezialisiert haben. Häufiger kommen die Rollen jedoch aus verschiedenen Teilen des SPI-Ökosystems und müssen ihre Bemühungen bewusst koordinieren. Dies gilt insbesondere während einer Krise wie Covid-19. Beispielsweise haben die Gesundheitsministerien diese Rollen meistens koordiniert, einschließlich der Zusammenarbeit mit bestimmten Akademikern und Wissenschaftskommunikatoren außerhalb des Ministeriums.

Unterschiedliche Ansätze für unterschiedliche Stadien und Bedingungen

Die Erfahrung der sich ausbreitenden Pandemie hat auch einen einzigartigen Einblick gegeben, wie SPIs in verschiedenen Phasen der Krise auf unterschiedliche Weise mobilisiert werden, je nach Art der erforderlichen Entscheidungen und Maßnahmen. Zu Beginn, als Behandlungs- und Präventionsmedikamente unbekannt waren und Intensivprotokolle erst im Entstehen begriffen waren, waren die besten verfügbaren Instrumente die Verhaltensmaßnahmen der öffentlichen Gesundheit (dh soziale Distanzierung und zunehmende Mobilitätseinschränkungen, Maskenpflicht, Hygiene). Dieser Ansatz erforderte kollektives Handeln, was wiederum eine sorgfältige wissenschaftliche Kommunikation mit der Öffentlichkeit erforderte, die durch die Sozial- und Verhaltenswissenschaften sowie durch Beiträge der Gemeinschaft informiert wurde. Letzteres war besonders wichtig im Zusammenhang mit multikulturellen Gemeinschaften.

Solche Verhaltensbeschränkungen lassen jedoch schnell nach, und mit der Entwicklung der Pandemie, des Wissens über den Erreger und der Wirksamkeit von Maßnahmen entstanden umfassendere Pandemiereaktionen. Die Antworten basierten darauf, wie Beamte neue Erkenntnisse und die sich entwickelnde Bedrohung in ihrem gesellschaftspolitischen und materiellen Kontext interpretiert haben. In dieser Interpretation wird das Zusammenspiel von wissenschaftlichem Wissen und normativen öffentlichen Werten innerhalb von SPIs am besten veranschaulicht (Wesselink und Hoppe 2020).

Wir haben gesehen, dass die Bedrohung durch Covid-19 auf viele verschiedene Arten konstruiert (eingerahmt) wurde, jede mit unterschiedlichen Konsequenzen (z .). All dies sind berechtigte Bedenken, aber die relative Betonung hat sich je nach Zeit und Ort verändert. Manchmal müssen SPIs iterative Prozesse anwenden, die einen Konsens über die Formulierung und Strukturierung des Problems (oder einer Reihe miteinander verbundener Probleme) ermöglichen, um Beweise aus mehreren und manchmal konkurrierenden Perspektiven zu synthetisieren (Mairet al. 2019; OECD 2020; Stevance et al. 2020; Wesselink und Hoppe 2020). Zu diesem Zweck umfassen die Schlüsselfunktionen von SPIs in verschiedenen Phasen:

1. Problemformulierung: Definieren der Art und des Ausmaßes des Problems auf kollaborative Weise und gestützt auf Beweise
2. Problemstrukturierung: Minimierung von Meinungsverschiedenheiten und Unsicherheiten in Bezug auf die Art des Problems und die Art des Wissens, das zum Handeln benötigt wird.
3. Wissensauswahl: Bestimmung des relevanten Wissens, das für die Problemstrukturierung und das Entwerfen von Lösungen benötigt wird; beinhaltet die Integration verschiedener disziplinärer Erkenntnisse und die Reflexion möglicher verborgener Vorurteile
4. Beziehungen zwischen Stakeholdern managen: strukturierte Prozesse, die die Integrität der Wissenschaft schützen und gleichzeitig eine strikte Technokratie verhindern.  

Covid hat den Bedarf an agilen SPIs veranschaulicht, die sich durch diese Funktionen bewegen können, da Echtzeitdaten und -informationen neues Licht werfen, das zu einer Neuausrichtung, Umstrukturierung oder Suche nach neuen Arten von Wissen führen kann, um durch schnelles Lernen und adaptive Iterationen neue politische Optionen zu informieren.

Gleichzeitig hat die Pandemie auch gezeigt, dass lineare Prozesse des Wissensaustauschs einen Platz in gut funktionierenden SPI-Strategien haben. Wenn es beispielsweise einen Konsens über politische Richtungen gibt (z. B. um „die Kurve abzuflachen“), ist ein direkterer und linearerer Prozess der Bereitstellung von Beweisen immer noch eine wichtige SPI-Funktion. Evidenzbasierte Modellierung und Analyse, die darauf abzielen, das Ausmaß der Bedrohung oder der Auswirkungen in verschiedenen Bevölkerungsgruppen zu charakterisieren oder verschiedene politische Variablen zu testen, ist von unschätzbarem Wert, um die politische Reaktion zu optimieren.

Vertikale und horizontale Verbindung von SPIs für eine bessere Politikkohärenz

Sowohl die iterativen als auch die linearen Prozesse von SPIs werden effektiver, wenn sie horizontal über Sektoren und über Regierungsebenen hinweg vertikal verbunden werden. Die tiefe und allgegenwärtige Störung der Pandemie hat die systemische Natur fast aller sozioökonomischen Aktivitäten aufgezeigt. Unabhängig davon, welcher Sektor bei der Reaktion auf die Pandemie priorisiert wird, gibt es Welleneffekte in allen Sektoren, die eine sektorübergreifende Zusammenarbeit erfordern, um sie vollständig zu untersuchen und zu bewältigen. Die Einbeziehung von Experten mit unterschiedlichen Branchenkenntnissen hat dazu beigetragen, die Kompromisse abzumildern. Zum Beispiel die Internationale Beobachtungsstelle für öffentliche Ordnung in Großbritannien ist eine neu gegründete Grenzorganisation, die politischen Entscheidungsträgern helfen soll, systemische sozialwissenschaftliche Erkenntnisse anzuwenden, um die Auswirkungen der Pandemie abzuschwächen.

Gleichzeitig ist die internationale und globale Vernetzung von SPIs ebenso wichtig wie die intersektorale Vernetzung. Policy Tracker und Beobachtungsstellen haben sich seit Beginn der Pandemie stark verbreitet (siehe die Oxford Super Tracker). Dies ist eine Möglichkeit für politische Entscheidungsträger, politische Ideen für die Anwendung im Inland zu finden. Wenn Experten jedoch auch unterstützende Beweise sowie eine gemeinsame Position darüber austauschen können, was als Beweis zu zählen ist (sei es für die Gestaltung oder Bewertung von Strategien), ermöglicht dies die notwendigen internationalen und globalen kollektiven Maßnahmen gegen die Pandemie. Die notwendigen Bedingungen, die ein solches Teilen ermöglichen, sind wiederum global integrierte SPI-Mechanismen wie:

• zwischenstaatliche Organisationen (z. B. WHO) Einberufung von Experten und Förderung des Dialogs;
• multilaterale Forschungskonsortien;
• multilaterale Finanzierung nach Art einer „Kriegskasse“; und
• Möglichkeiten für einen politischen Dialog auf hoher Ebene, der die öffentliche Ordnung und die Wissenschaftspolitik umfasst, damit die Länder ihre Wissenschafts- und Technologiesysteme besser aufeinander abstimmen können (siehe gemeinsames Projekt des International Science Council und des International Institute for Advanced Systems Analysis: Wege in eine Post-Covid-Welt)

Auf multilateraler Ebene ist der International Science Council (ISC) die wichtigste Organisation für die Etablierung von Diskursen und Agenda-Settings zu SPI, dessen Arbeitsprogramm sinnvollerweise die Kartierung und Entwicklung von SPIs innerhalb des UN-Systems umfasst (siehe ISC-Projekte Wissenschaft in Politik und öffentlichem Diskurs und Wissenschaftspolitische Schnittstellen auf globaler Ebene).

Empfehlungen

Der Global Sustainable Development Report 2019 mag Ratschläge für die Welt vor der Pandemie gegeben haben, aber seine Empfehlungen für die Schnittstellen zwischen Wissenschaft und Politik (und Gesellschaft) gelten nicht nur, sondern gewinnen angesichts der Lehren aus der Pandemie an Bedeutung. Einige der wichtigsten Empfehlungen werden im Folgenden in Erinnerung gerufen und neu formuliert:

• Wissensaustauschplattformen mit Dateninteroperabilität und Zugänglichkeit;
• Ständige nationale Expertengremien in Schlüsselbereichen der nachhaltigen Entwicklung;
• Zusammenarbeit zwischen Wissenschaft und Gesellschaft und Co-Design-Mechanismen;
• Investition in Nachhaltigkeitswissenschaft, die wissenschaftliche, praktische und indigene Weltanschauungen zusammenführt;
• Investition in hochwertigen Wissenschaftsjournalismus;
• Investitionen in die Wissenschaftsdiplomatie zur Förderung der globalen Forschungszusammenarbeit, insbesondere der Süd-Süd- und Süd-Nord-Beziehungen.

Diese Empfehlungen können sowohl auf nationaler als auch auf multilateraler (globaler) Ebene durch eine Mischung aus themenspezifischen und allgemeinen SPI-Strukturen und -Prozessen umgesetzt werden. Die Komplexität dieser interagierenden soziotechnischen und soziopolitischen Auswirkungen der Pandemie hat die Bedeutung gut strukturierter, gut integrierter und gut vernetzter SPIs deutlich gemacht.

Bild von Susan Q Yin on Unsplash